《宪法》第六条和第七条阐述了我国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，明确了国有经济即为社会主义全民所有制经济。改革开放初期，国有企业确实完全以全民所有制企业的形式存在，而后为了适应公司法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制，开始逐步实施国有企业改革，全民所有制企业慢慢退出历史舞台。此过程中，一些全民所有制企业通过进行企业改制完成公司制改革，步入市场化经营机制；还有一些全民所有制企业通过解散、自主清算或强制清算、破产清算等方式彻底终结。
全民所有制企业的出资责任与清算责任这一贯穿企业“生与死”的问题在前述各条路径下均多有涉及。近年来，随着新《公司法》的实施及司法实践的透明，全民所有制企业出资责任与清算责任的认定标准与追责机制愈发明确。本文结合法律规范与司法实践案例，浅析全民所有制企业出资责任和清算责任的法律框架及司法审查要点，以期为读者实务操作提供参考。
全民所有制企业不同于有限责任公司、股份有限公司、合伙企业，没有《公司法》意义上的“股东”，也没有合伙企业法意义上的“合伙人”。根据《全民所有制工业企业法》之规定，全民所有制企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。可以看出全民所有制企业属于广义概念上的国有企业，但其并没有股东或合伙人，只有国家企业信用信息公示系统显示的“出资人”，也即：根据国家授权，将全民所有制企业占有、使用和依法处分的财产实际支付至该全民所有制企业的主体。
笔者在调研全民所有制企业出资人时发现，诸多从业人员将全民所有制企业的出资人和主管部门认为是同一概念，但并无相关政策性文件或资料支持，而只是基于一些历史上并不健全的工商档案或是民间工商信息整理网站披露的信息，对二者未加以区分。
但笔者认为二者并不同一。首先，同股东与合伙人不同，成为全民所有制企业的出资人，往往并不取决于该单位的主观意向，而可能是由于上级单位的一纸文件亦或行政调令，将全民所有制企业的管理审批职责划归某单位所有。由此，该单位即成为此全民所有制企业的主管部门，此主要体现在履行审批与管理职责层面；其次，出资人需建立在有明确的出资依据、出资行为与出资后果之上，例如出资人对被出资企业有资金管理和使用的监督权、指导权等，而不仅仅局限在管理职责层面。
笔者检索到一宗也持此观点的实践案例：
案例1：广州市信利得科贸有限公司、广东省盐业进出口公司合同、无因管理、不当得利纠纷〔（2017）粤民终267号〕中，广东省高级人民法院认为：“盐业集团公司、盐业集团广州公司仅是盐业进出口公司登记的主管部门，并非盐业进出口公司的出资人或财产所有人，信利得公司要求盐业集团公司、盐业集团广州公司承担出资人法律责任，缺乏事实和法律依据，不应予支持”。
2018年11月23日，国家发改委等部门联合发布的《关于进一步做好“僵尸企业”及去产能企业债务处置工作的通知》将国有企业中的“僵尸企业”清算工作推向高峰。企业清算中的一项关键工作即为核查标的企业出资人的出资义务是否完全履行。如果清算企业系有限责任公司，则《公司法》及其司法解释中对股东出资义务和责任已有相对规范和完备的规定，实务中的法律适用争议不大；如果清算企业系全民所有制企业，其出资义务纠纷由于其主体性质的特殊性和适用法律的欠缺，导致司法实践中存在较大争议。
第一，全民所有制企业出资责任是否适用《公司法》相关规定？
由于该问题涉及法律的理解与适用，根据《中华人民共和国立法法》等相关规定，国务院国有资产监督管理委员会（“国资委”）曾专门函请全国人大常委会法制工作委员会（“法工委”）予以解释说明：
2004年1月2日，国资委致函法工委《关于请予明确全民所有制企业承担民事责任和刑事责任有关问题的函》（国资法规〔2004〕7号）载明：“根据《中华人民共和国全民所有制工业企业法》和《中华人民共和国民法通则》的规定，全民所有制企业的民事责任应以国家授予其经营管理的财产为限。但在实践中，有些企业债权人、行政执法机关和司法机关对‘国家授予它经营管理的财产’的认识有偏差，往往对领取企业法人执照的全民所有制企业的子企业在注册资本到位、其经营管理的财产不足以承担债权人的债权时，要求其出资企业承担民事责任…我们认为如果该部分法律责任没有限制，则国有资产权益的所有人或授权人将深受其累，势必造成国有资产的流失。我们建议：依法领取企业法人营业执照的全民所有制企业在承担民事责任和刑事责任时，应以国家授予其经营管理的财产为限，依照《中华人民共和国公司法》第三条规定的原则承担责任，即全民所有制企业是企业法人，应以其全部资产承担责任，其出资企业以对被出资企业注册资本为限承担责任”。
2004年3月12日，法工委答复国资委《关于全民所有制企业承担民事责任和刑事责任有关问题复函》（法工委复字〔2004〕1号）载明：“全民所有制企业依法取得法人资格，应当以国家授予其经营管理的财产承担法律责任，全民所有制企业的出资人应以其出资为限承担有限责任，全民所有制企业清偿债务应以其经营管理的全部财产承担责任”。
由上可见，法工委的回复间接否定了国资委函件中提出的“依照《公司法》第三条规定的原则承担责任”的建议，明确全民所有制企业的出资人应以其出资额为限承担有限责任。也就是说，全民所有制企业经营管理的财产若不足以清偿全部债务，而出资人未履行或未完全履行出资义务的，则债权人有权要求出资人在其未出资范围内承担补充责任。
司法实践中，人民法院也多持此观点进行责任认定：
案例2：广州市信利得科贸有限公司、广东省盐业进出口公司合同纠纷、无因管理、不当得利纠纷〔（2017）粤民终267号〕中，广东省高级人民法院认为：“盐业进出口公司的企业性质仍是全民所有制企业，故盐业进出口公司不属于《中华人民共和国公司法》第二条规定的‘依照本法在中国境内设立的有限责任公司和股份有限公司’，不应适用《中华人民共和国公司法》及其司法解释来审查其出资及法人人格问题”。
案例3：上海瑞新恒捷投资有限公司与中国建材股份有限公司股东损害公司债权人利益责任纠纷〔 （2018）京民申2346号〕中，北京市高级人民法院认为：“进出口公司对健翔公司足额出资…健翔公司在其《组织章程》、工商档案等材料中明确其资产类型为全民所有制…不适用《中华人民共和国公司法》”。
鉴于此类案件确未形成完全统一的裁判思路，笔者也检索到了一份出自最高人民法院持相反观点的裁判文书：
案例4：兰州市商务局、兰州市财政局与中山市盛兴投资有限公司追加被执行人异议之诉纠纷〔（2021）最高法民终1048号〕中，最高人民法院认为：“被执行人为全民所有制企业，因无财产可供执行，人民法院裁定终结执行后，债权人申请追加全民所有制企业的岀资人为被执行人的，人民法院可以参照《公司法司法解释（三）》第20条的规定进行处理”。
首先，在上述国资委与法工委就此问题进行问询和答复之前，国务院曾在1990年12月发布（国发〔1990〕68号）《国务院关于在清理整顿公司中被撤并公司债权债务清理问题的通知》对公司出资责任进行划分，当时国有企业公司制改革正处于火热阶段，全民所有制企业仍占据市场较大比例，国务院指出：“公司虽经工商行政管理机关登记注册，但实际上没有自有资金，或者实有资金与注册资金不符的（国家另有规定的除外），由直接批准开办公司的主管部门或者开办公司的申报单位、投资单位在注册资金范围内，对公司债务承担清偿责任”。
其次，最高人民法院在2008年12月发布的《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第80条规定：“被执行人无财产清偿债务，如果其开办单位对其开办时投入的注册资金不实或抽逃注册资金，可以裁定变更或追加其开办单位为被执行人，在注册资金不实或抽逃注册资金的范围内，对申请执行人承担责任”。
最后，综合法工委对国资委的回复意见，笔者认为人民法院在审理全民所有制企业出资责任时应当按照“如全民所有制企业经营管理的财产不足以清偿全部债务，承担全民所有制企业出资责任的主体，包括但不限于开办单位、主管部门、投资单位等出资人，在出资不实的情况下，应当对全民所有制企业债务承担补充清偿责任”的标准进行审查和认定。
司法实践中，人民法院也多持此观点进行责任认定：
案例5：北京新元知识产权代理有限公司与中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会、北京中能源房地产开发有限公司等知识产权合同纠纷，案号（2016）最高法执监52号，最高人民法院认为：“根据《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第80条的规定，被执行人无财产清偿债务，如果其开办单位对其开办时投入的注册资金不实或抽逃注册资金，可以裁定变更或追加其开办单位为被执行人，在注册资金不实或抽逃注册资金的范围内，对申请执行人承担责任…人福中心系原计生委开办的全民所有制企业，本院调取的证据显示，人福中心增资项目经中评资产评估事务所评估，由主管单位原计生委审核后报国有资产管理部门，原国资局对资产评估结果予以确认…原计生委对人福中心注册资金变更为11000万元的增资已经到位”，最终裁定驳回申请执行人新元公司提出追加卫计委为被执行人，在虚假增资范围内承担赔偿责任的申请。
案例6：招商银行股份有限公司青岛中山路支行、博兴县财政局申请执行人执行异议之诉，案号（2020）鲁民终2632号，山东省高级人民法院认为：“根据《最高人民法院关于民事执行中变更、追加当事人若干问题的规定》第十八条规定，作为被执行人的企业法人，财产不足以清偿生效法律文书确定的债务，申请执行人申请变更、追加抽逃出资的股东、出资人为被执行人，在抽逃出资的范围内承担责任的，人民法院应予支持。本案中，生效判决认定融资担保中心作为担保人应对债务人向招商银行中山路支行的还款责任承担连带清偿责任。因债务人未履行相应义务，招商银行中山路支行申请强制执行…据此认定本案中被执行人的财产不足以清偿生效法律文书确定的债务，博兴县财政局作为融资担保中心的出资人，存在抽逃出资的行为，一审法院追加其为被执行人，并无不当…本院认定博兴县财政局抽逃出资33155440元，但招商银行中山路支行的上诉请求为博兴县财政局在3000万元的范围内对该案债务承担责任，故本院认定博兴县财政局在抽逃出资3000万元的范围内承担责任”。
案例7：藁城市人民政府与北京孚厚投资咨询有限公司、河北省藁城市棉浆厂、河北省藁城市国有资产监督管理委员会办公室借款合同纠纷案，案号（2011）民提字第322号，最高人民法院认为：“根据棉浆厂的营业执照显示，棉浆厂属于全民所有制企业，其注册资金2800万元，营业执照的颁发时间为1996年10月29日。1996年11月6日，棉浆厂与工商银行藁城支行签订三份共计为2310万元的《借款合同》时，工商银行藁城支行认可了棉浆厂的独立法人地位，并按照合同约定发放了贷款。如孚厚公司认为棉浆厂没有注册资金，藁城市政府对其出资不到位，其可要求藁城市政府承担出资不实的责任…”。
案例8：贾文炳与北京市怀柔区商务局劳动争议纠纷案，案号（2021）京民申7436号，北京市高级人民法院认为：“根据企业法人申请开业登记注册书显示，北京旭晨经贸总公司为林满达公司的组建单位或主管部门，现并无充分有效的证据证明北京旭晨经贸总公司存在出资不实等应承担责任的情形，故贾文炳要求怀柔商务局对林满达公司的债务承担连带赔偿责任，缺乏事实和法律依据”。
审查全民所有制企业出资责任原则上不直接适用《公司法》及其司法解释的相关规定。
如全民所有制企业经营管理的财产不足以清偿全部债务，承担全民所有制企业出资责任的主体，包括但不限于开办单位、主管部门、投资单位等出资人，在出资不实的情况下，应当对全民所有制企业债务承担补充清偿责任。
全民所有制企业的出资责任认定问题关系到市场交易秩序稳定和国有资产保护等重要领域，随着新《公司法》对出资期限的收紧及司法实践中对“加速到期”“法人人格否认”规则的细化，可以充分反应出人民法院对于出资义务的审查尺度愈加严格，市场主体需更加注重出资行为的合法性。从司法实践来看，全民所有制企业出资人的出资责任不会因历史久远而被赋予任何“时效”抗辩，特以此文建议全民所有制企业主管部门、开办单位等出资人完善出资尽调和出资资料的补强工作，以避免法律风险。