2024年是数据资产化的元年，作为数字经济时代关键生产要素的数据资源，其价值及重要性已经越来越被广泛认知和接受。随着财政部颁布的《企业数据资源相关会计处理暂行规定》的正式实施，全国各地纷纷拉开了企业数据资产入表的序幕，数据要素、数据资产、数据入表已经成为当下的网络热词，越来越多的企业也已经率先完成了数据资产入表乃至数据资产融资，实现了数据资产的价值变现。然而，在数据资产领域，有一类数据的体量巨大、蕴藏的价值巨大，其包含的信息也更加敏感——公共数据。那么，如何获得这一数据金矿的授权运营，以及如何合法合规对其使用，正是本篇文章探讨的问题。
2024年9月21日，党中央、国务院出台了《关于加快公共数据资源开发利用的意见》，明确要求破除公共数据流通使用的体制性障碍，优化公共数据资源配置，促进公共数据合规高效的流通，充分发挥数据要素放大、叠加、倍增效应。10月12日，国家发改委就《公共数据资源登记管理暂行办法》公开征求意见，同日，国家数据局就《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》公开征求意见。种种迹象表明，我国公共数据的开发使用已经进入到提速阶段。
笔者认为，国家大力推动公共数据资源的开发利用，究其原因，无外乎以下几点：
公共数据具有区域唯一性和垄断性的特点，该等特点使公共数据具有较高的稀缺性，因此也具有较高的商业价值。过往公共数据资源处于被忽视或闲置的状态，受重视程度和开发利用程度存在不足，而随着社会数字经济的发展，公共数据内在价值的释放得以可能。
公共数据授权运营通常伴随着公共数据产品的开发，这不可避免地使公共服务向智慧化、数字化转型，与以往的投入大量人力资源相比，与人工智能相结合、赋能智慧化的管理系统平台可以有效提升公共服务的管理效率，在有效降低成本的同时，使有限的公共资源满足更多样化的社会需求。
数据资源具备价值，而公共数据资源蕴含着更高的价值。政府等公共服务部门作为公共数据的持有方，受限于其本身的主体属性，通过公共数据授权使用的方式，可以更好地盘活公共数据资源。并且，与土地资源的有限性不同，公共数据资源具有持续性和可重复性，取之不尽、用之不竭，可以为政府部门带来长期稳定的财政收入。
《数据二十条》明确建立数据的分类分级确权授权制度，将数据区分为公共数据、企业数据、个人数据三大类，但并未对公共数据进行定义，仅仅对“各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据”的开放使用做出了要求。
总结下来，《数据二十条》虽未对公共数据进行明确定义，但对公共数据的发展指明了三点方向：a) 公共数据应当以模型、核验等数据产品的形式向社会提供，不能直接对外提供原始公共数据；b) 根据用于公共治理、公益事业还是产业发展、行业发展的用途不同，公共数据可无偿或有偿使用；c) 公共数据的开放使用，应严格按照《个人信息保护法》《国家秘密法》等相关法律法规履行保密义务，不得侵害个人隐私及国家秘密。
党中央、国务院于2024年9月21日颁布的《关于加快公共数据资源开发利用的意见》，这是中央层面首次对公共数据资源开发利用进行系统部署。《公共数据资源意见》从扩大供给、授权运营、产业协同、数据安全和组织保障五个层面对公共数据资源的开发利用进行了指导，是在《数据二十条》的框架下，对公共数据的开发利用进一步的顶层设计。但是，并未对公共数据的定义与内涵进一步明确。
国家标准化管理委员会（以下简称“标准化委员会”）在2024年10月出台的《数据安全技术 数据分类分级规则》中对公共数据进行了定义，即：各级政务部门、具有公共管理和服务职能的组织及其技术支撑单位，在依法履行公共事务管理职责或提供公共服务过程中收集、产生的数据。
从中可知，市场监管总局关于公共数据的认定具备两个特征：a) 主体为各级政务部门、具有公共管理和服务职能的组织及其技术支撑单位；b) 在公共事务管理职责或提供公共服务过程中收集、产生。
国家发改委与国家数据局联合在2025年1月颁布的《公共数据资源登记管理暂行办法》（以下简称“《登记管理办法》”）中明确：公共数据资源，是指各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的具有利用价值的数据集合。而国家数据局在几乎同时颁布的《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（以下简称“《授权运营规范》”）中没有再对公共数据进行重复定义，由于其与发改委的《登记管理办法》几乎同时颁布且参考引用上位法基本一致，该两个部门规章可以视作国务院不同部门针对公共数据不同领域的配套细则。因此，《授权运营规范》中关于公共数据的定义应与《登记管理办法》一致。
由此可见，发改委与数据局文件下的公共数据具备三个特征：a) 主体为各级党政机关及提供公共服务的企事业单位；b) 依法履职或提供公共服务过程中产生；c) 具有利用价值。
相比于标准化委员会的规则，发改委与数据局关于公共数据的定义明显更为细化：主体由“各级政务部门”调整为“各级党政机关”，从“具有公共管理和服务职能的组织及其技术支撑单位”调整为“提供公共服务的企事业单位”；来源从“依法履行公共事务管理职责或提供公共服务”简化为“依法履职或提供公共服务”；并增加了“具有利用价值”。
《北京市数字经济促进条例》第十六条规定：“公共机构，包括本市各级国家机关、经依法授权具有管理公共事务职能的组织。本条例所称公共数据，是指公共机构在履行职责和提供公共服务过程中处理的各类数据。”
《上海市数据条例》第二条明确：“公共数据，是指本市国家机关、事业单位，经依法授权具有管理公共事务职能的组织，以及供水、供电、供气、公共交通等提供公共服务的组织，在履行公共管理和服务职责过程中收集和产生的数据。”
《深圳经济特区数据条例》第二条规定：“公共数据，是指公共管理和服务机构在依法履行公共管理职责或者提供公共服务过程中产生、处理的数据。”
《广东省公共数据管理办法》第三条规定：“公共数据，是指公共管理和服务机构依法履行职责、提供公共服务过程中制作或者获取的，以电子或者非电子形式对信息的记录。”
《江苏省公共数据管理办法》第二条明确：“本办法所称公共数据，是指本省各级行政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织、公共企事业单位为履行法定职责、提供公共服务收集、产生的，以电子或者其他方式对具有公共使用价值的信息的记录。”
《浙江省公共数据条例》第三条明确：“本条例所称公共数据，是指本省国家机关、法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织以及供水、供电、供气、公共交通等公共服务运营单位，在依法履行职责或者提供公共服务过程中收集、产生的数据。”
《山东省公共数据开放办法》第二条规定：“本办法所称公共数据，是指国家机关，法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，具有公共服务职能的企业事业单位，人民团体等在依法履行公共管理职责、提供公共服务过程中，收集和产生的各类数据。”
总结上述各地关于公共数据的规定，可以得出，公共数据主要有以下两个特点：一是主体为公共管理和服务机构，包括了各级党政机关、事业单位、提供公用事业服务的企业以及其他非企业组织；二是在依法履行职责或提供公共服务过程中产生。需要注意的是，依法履职是关键，若超越职能或授权的行为所产生的数据，其来源可能因行为的非法性而导致数据权利的瑕疵。
据前所述，从公共数据的主体及行为来判断，公共数据的具体分类可以分为政务数据、公用服务数据以及其他公共数据。
4.1 政务数据
4.1.1 政务数据的定义与内涵
“政务数据”的定义在法律法规、国家部委级指导性文件中未进行明确。
《南京市政务数据管理暂行办法》第三条明确：“政务数据，是指本市各级行政机关、事业单位、社会团体或者其他依法经授权、受委托的具有公共管理职能的组织（‘政务部门’），在履行职责过程中产生或者获取的具有原始性、可机器读取、可供社会化再利用的各类数据。”
《山东省电子政务和政务数据管理办法》第三条规定：“政务数据，是指各级行政机关在依法履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的文件、资料、图表等各类数据，包括行政机关直接或者通过第三方依法采集的、依法经授权管理的和因履行职责需要依托政务信息系统形成的数据等。”
《河南省政务数据安全管理暂行办法》第二条规定“政务部门是指各级行政机关及法律、法规授权具有公共事务管理职能的组织；政务数据是指任何以电子或者其他方式对政务相关信息的记录。”
根据该等地方性规定，政务数据是指各级党政机关、具备公共管理职能的事业单位及社会团体等，在依法履行公共管理职能过程中所产生的数据。其中，各级党政机关不再赘述；具有公共管理职能的事业单位主要有不动产登记中心、国家及地方科研院所、教育考试院、疾病预防控制中心、卫生监督所、生态环境监测中心、市场监管执法支队等拥有行政管理权限的事业单位（即“行政类事业单位”）；具有公共管理职能的社会团体主要有基金业协会、交易商协会等行业协会，中国法学会、中国科学技术协会等学术团体，中华慈善总会、中国红十字会等公益组织，以及中华全国律师协会、中国注册会计师协会等职业团体。
4.1.2 关于政务数据的注意事项
值得注意的是，政务数据由于高度的敏感性、权威性及公共性，所以对政务数据的开发使用提出了较高的要求，具体有：
·政务数据目录。政务数据采集、开发、使用应遵循合法性、必要性以及适度性的要求。政务数据目录是政务数据管理的基础，原则上纳入政务数据目录的政务数据资源才可以采集、开发及使用。换句话说，我国的政务数据采用了正面清单的模式，只有纳入政务数据目录的政务数据，才可以被采集、开发及利用。
·单一与排他。为了避免资源浪费、数据权属不清以及压实数据管理责任，政务数据要求“一数一源”，即政务数据的采集与开发权利应当归属于与其最为密切的数据主体或部门，避免重复或多头采集，相应的数据安全管理责任亦应当由其主体或部门承担。
·开放与共享。在“一数一源”的基础上，政务数据要求“一源多用”，通过共享的方式来获得政务数据，最大化地实现数据资源的价值。然而，并非所有的政务数据均可以开放共享，《数据安全法》第四十二条明确规定了“国家制订政务数据开放目录”，即法律授权国家（即国务院）层面制定政务数据开放目录，置入目录的政务数据有可以开放共享。但截止目前，国家层面制订的政务数据目录尚未正式对外公布；然而，随着2025年5月28日公布的《政务数据共享条例》于8月1日正式施行，由国家数据局组织编制的“国家政务数据目录”即将提上日程。
·信息系统安全等级保护。根据《网络数据安全管理条例》中关于重要数据的定义，政务数据属于重要数据，国家对于重要数据提出三级等保的强制性合规要求。三级等保属于监督保护级，因此，对于政务数据的采集、开发及运营来说，除了依法对数据资源的全生命周进行安全管理之外，对于建设、维护政务数据的政务信息系统亦有着严格的安全保护要求。
4.2 公共服务数据
4.2.1 公共服务数据的定义及内涵
与政务数据相似，国家及部委层面的法律法规及指导性文件并未对公共服务数据作出明确的规定，但通过在公共数据的定义中可以窥见一斑，如《国务院关于加快公共数据资源开发利用的意见》中提到“各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，是国家重要的基础性战略资源。”财政部在《关于加强数据资产管理的指导意见》中明确，“鼓励各级党政机关、企事业单位等经依法授权具有公共事务管理和公共服务职能的组织（以下统称公共管理和服务机构）将其依法履职或提供公共服务过程中持有或控制的，预期能够产生管理服务潜力或带来经济利益流入的公共数据资源，作为公共数据资产纳入资产管理范畴。”可见，因提供公共服务而形成的公共数据属于公共服务数据，但公共服务数据具体的范围并未明确。笔者发现，在地方性法规中，《四川省数据条例》中就“公共服务数据”进行了定义，即医疗、教育、供水、供电、供气、通信、文化旅游、体育、交通运输、环境保护等公共企业事业单位（“公共服务组织”）在提供公共服务过程中收集、产生的涉及公共利益的数据属于公共服务数据。
4.2.2 关于公共服务数据的注意事项
公共服务数据涉及公共利益，其开放及共享使用对于增加社会整体效益有重要意义，且不像政务数据那样具有高度的敏感性，对其有效的开发利用更具现实意义。
·纳入经营性国有资产范畴。党中央、国务院在《关于加快公共数据资源开发利用的意见》中明确“在保障政务应用和公共服务的前提下，承担数据运营职责的事业单位可按照国家有关规定转企改制，试点成立行业性、区域性运营机构，并按照国有资产有关法律法规进行管理，符合要求的纳入经营性国有资产集中统一监管。”同时，财政部在《关于加强数据资产管理的指导意见》中要求“稳步推进国有企业和行政事业单位所持有或控制的数据资产纳入本级政府国有资产报告工作，接受同级人大常委会监督。”根据该等规定，公共数据资产属于国有资产的范畴，结合近期国资委出台的《企业国有资产交易操作规则》，公共数据授权运营或交易，应当注意符合国有资产交易关于决策程序、场内交易、接受方资格审查以及信息披露等相关要求。否则，将面临交易无效、相关责任人担责等法律问题。
·有偿使用与无偿共享。公共服务数据基于其源头业务的特许经营特征，带着垄断性和稀缺性的天然属性，此等特征决定了其具有较高的价值。因此，笔者认为，有偿使用属于公共服务数据利用的基础要求。同时，无偿共享又是公共服务数据有偿使用的必要补充，如此即可以通过价格机制使数据资源发挥企业资产本来应有的效益，又不至于影响全应用场景下对数据的充分利用。笔者理解，目前相关数据规范性文件本着数据使用目的是否具备公益性，来区分是有偿使用还是无偿共享，即用于公共治理、公益事业目的的数据资源应当无偿共享，而用于产业发展、行业发展等商业目的的数据资源应当有偿使用。
·区域与行业协同。公共服务数据由于其天然的垄断性及稀缺性，导致其在某一特定区域具备唯一性与独特性。不同于企业商业数据基于大数据的体量与规模，可有效地反映当地某一领域或行业的整体特征，公共服务数据本身即承载着直接反映某区域或行业特征的功能。因此，为了进一步发挥公共服务数据的效能，公共服务数据的区域协同与行业协同是大势所趋。
我国已经进入数据经济时代，当下我们所处的环境，如同2000年互联网刚刚兴起的时候，勇于探索和实践的开拓者，都吃到了时代所带来的红利。笔者曾断言，以后每家企业都会开发和持有属于自己的数据资产，如同现在每家公司都有自己的官网一样。试想10年前国家刚刚提出“互联网+”的时候，大部分人都不懂其中的含义，但随着互联网应用深入到每个人的日常生活，给我们的生活带来极大的便利，我们方对此有深刻认知。同理，现在国家提出了“数据要素×”，数据将会不可避免的广泛应用到我们的日常生活，使我们的社会生活再一次发生质的改变，而我们每个人，应当做好迎接新时代到来的准备。
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