最新颁布的《中华人民共和国民法典》第三百四十七条以及《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第四条都规定明确规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。据此，一般情况下物流项目的建设单位都应当以招拍挂出让的方式取得国有建设用地使用权进行项目开发建设。
在实践中，由于物流项目一般集中在地方政府的工业园区或者经济开发区内，政府部门需要提前对未来投资的企业进行评估，确保其符合园区的整体发展要求且有能力完成相应的考核指标。因而，项目单位在通过公开招拍挂方式竞买项目用地前，政府与项目单位沟通并签订合作协议/投资协议/招商引资协议/入园协议（抑或经常被称为“勾地协议”）的情形较为常见。我们理解，该类投资协议/招商引资协议本身不违反法律法规的强制性规定，但是协议签订主体为开发区管委会，应当注意协议中约定的内容不可具有国有土地使用权出让合同性质的内容（例如约定企业到园区投资建厂并优惠取得园区内的土地使用权的内容），否则存在合同被认定为无效的风险。1
近年来，由于国家层面供地计划中用地指标的限制，物流项目用地占用新增建设用地指标的价格日益攀升，给物流企业造成了很大的成本压力。《意见》中第（七）和（八）条明确指出，“对国家及有关部门、省（自治区、直辖市）确定的国家物流枢纽、铁路专用线、冷链物流设施等重大物流基础设施项目，在建设用地指标方面给予重点保障。支持利用铁路划拨用地等存量土地建设物流设施。指导地方按照有关规定利用集体经营性建设用地建设物流基础设施”；“在符合规划、不改变用途的前提下，对提高自有工业用地或仓储用地利用率、容积率并用于仓储、分拨转运等物流设施建设的，不再增收土地价款”。如果上述政策可以进一步实施落地，物流用地将可以通过划拨和使用集体经营性建设用地等存量建设用地进行开发，多样化的用地取得方式和途径，可以实现增加土地供应量和降低用地成本，从用地层面可助力物流行业的进一步发展。
物流项目的土地用途也是实践中讨论较多的问题。由于物流地产项目的占地面积大、投资强度和税收产出不高，政府在编制规划时分配给物流仓储用地的指标数量较少，而面对大幅增长的物流设施和仓储需求，大量的工业用地甚至其他商服用地等实际也进行了物流仓储项目的开发建设，该种情形在法律合规层面存在一定的问题。
2017年由原国土资源部公布《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017），将商服用地、工矿仓储用地并列为一级类，“工业用地”和“仓储用地”属于工业仓储用地的类别下两个并列的二级类别，而“其他商服用地”属于商服用地之下的第二级类别；2020年自然资源部公布的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，将“商业服务业用地”、“工矿用地”和“仓储用地”并列为三个一级类别。2012年住房和城乡建设部发布的《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）中规定，城市建设用地包括城市内的居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业设施用地、工业用地、物流仓储用地、道路与交通设施用地、公共设施用地、绿地与广场用地。根据以上分类标准可以看出，无论是从土地规划还是城市规划的角度讲，“商业服务业设施用地”、“工业用地”和“物流仓储用地”属于相互独立、彼此平行、并不兼容的用途形态。
根据上述用地及规划分类标准，我们理解，工业用地、其他商服用地与物流仓储用地/工矿仓储用地属于几种不同的用地类型，严格来说，物流项目的土地用途应为“物流仓储用地”（指物资储备、中转、配送等用地，包括附属道路、停车场以及货运公司车队的站场等用地）或者工矿仓储用地中的“仓储用地”（指用于物资储备、中转的场所用地，包括物流仓储设施、配送中心、转运中心等）。
2019修订的《中华人民共和国土地管理法》第81条明确规定，不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款；《土地管理法实施条例》第43条规定，依照《土地管理法》相关规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。因此，若在非物流仓储用地之上直接开发建设物流仓储项目，则项目公司可能存在因实际土地用途与批准用途不一致而被行政机关处罚的风险。此外，根据实践中的经验，若项目用地之上开发建设的项目与批准用途不符，则建设项目在办理竣工验收以及不动产权证书时均可能存在一定的障碍。
对于上述问题，根据我们近年来的实操经验，物流企业常常采取如下几种方式对风险进行规避：
变更土地用途。虽然此种方式最为严谨、合规，但是无论从法律和实操层面调整用地规划用途的难度都非常之大，因此较少采取此种方式；
以物流仓储项目的名义进行报批报建。即虽然土地性质并非物流仓储用地，但以仓储项目的名义在立项、工程规划及消防等建设开发手续中进行报批报建（具体而言可以在该等报批文件中增加“物流中心”、“仓储”、“冷链仓库”、“分拨中心”等建筑性质的描述）。需要注意的是，此种方式也需要政府多部门的协调和支持，且厂房中实际可以作为物流仓储设施的建筑物比例可能较低；
直接按照工业项目建设，完工后实际作为物流仓储项目进行运营。采取此种方式，首先需要政府部门明示或一定程度的默许（最好取得政府部门出具的安慰函/豁免函），同时企业要考量未来项目投产后可以满足政府对工业用地的绩效考核指标要求。
值得注意的是，《意见》在描述物流项目用地时将“工业用地”和“仓储用地”并列使用，即《意见》第（八）条指出：“…在符合规划、不改变用途的前提下，对提高自有工业用地或仓储用地利用率、容积率并用于仓储、分拨转运等物流设施建设的，不再增收土地价款。”该项政策的出台，意味着国家明确鼓励在自有的工业用地上建设仓储、分拨转运等物流设施，且在提高利用率和容积率的情况下可以不再增收土地价款。这对物流企业降低用地成本、提高土地利用效率是重大利好。
如上所述，目前物流项目多集中在各个地方的开发区和工业园区，且不少物流项目的用地性质属于工业用地，地方政府也基本会参照对工业用地的绩效考核方式管理物流项目用地。因此，物流项目的投资强度、投入产出值和亩均税收等用地绩效考核指标也成为了项目单位在取得物流项目用地时着重考量的问题。
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）中明确规定“对工业项目用地必须有投资强度、开发进度等控制性要求。土地使用权人不按照约定条件使用土地的，要承担相应的违约责任”。之后，中央部委和地方政府相继出台了各类政策文件，强调对工业项目的考核要求。
根据上述政策法规文件，结合笔者近年来参与的工业和物流项目的实操经验，目前多数地方政府在出让物流项目用地时都会通过投资协议/入园协议或者直接在土地出让合同中与拿地企业约定项目的投资总额、投资强度、达产后的亩均税收以及环保排放指标等内容，并约定如果无法达到约定的指标，则由企业承担违约责任（包括缴纳违约金、罚金甚至收回土地等后果）。但是，由于物流项目的投入产出一般较难达到制造业等传统工业项目的体量，如果直接以工业项目的标准要求物流企业，则物流企业完成的可能性较低，因而存在较大的违约风险。为了规避该等风险，除了从商业角度评估是否能够满足相应要求，我们还建议企业可以从以下几个角度进行尝试：
如果以工业项目立项时，可以结合《工业项目建设用地控制指标》（国土资发〔2008〕24号）2选择投资强度要求较低的子行业，例如尽量避免“金属制品业”、“交通运输设备制造业”等，而选择例如“农副食品加工业”、“食品制造业”及“纺织业”等投资强度要求较低的子行业进行立项；
可以与政府部门进行协商，增加“缓冲期”/“考核期”的约定，避免在营运初期业务体量不足时就接受政府的考核；
尽量与政府约定清楚每一项考核指标的具体计算方式，对于物流项目而言，可以沟通是否可以将未来达产后的通过二次招商引进合作伙伴（例如租户）的注册资本金、项目投资、税收贡献等计入建设单位的总业绩中；
由政府直接出具豁免函/安慰函，对约定的指标和罚则进行“软化”。但是，我们理解该方案在法律上可能存在一定的瑕疵，在不发生争议的情况下，对企业和投资人可能确实可以起到一定的“安慰”作用。
对于物流项目用地的绩效考核指标问题，《意见》中也有所提及，即提出了“完善物流用地考核，指导地方政府合理设置物流用地绩效考核指标”的要求。由此，可以期待在不久的将来，相关主管部门会出台新的政策，针对物流项目自身的特点制定更为合理且有针对性的考核指标要求，为企业“减负”，为政府“减压”。
由于目前可供公开出让的物流项目用地资源较为稀缺，因而二级市场中项目转让（包括土地使用权转让和项目公司股权转让）成为了很多企业取得物流用地的手段。实操中基于土地使用权转让条件的限制和缴纳税费的考量，直接转让土地使用权的案例较少，多采取转让项目公司股权的方式间接转让物流项目。
虽然公司股权转让属于市场主体的自主行为，一般仅涉及工商和税务等政府部门，与自然资源管理部门不存在直接关系。但是，由于近年来国家对房地产的宏观调控政策，自然资源管理等部门也对该种方式也进行了关注和一定程度的管制。如《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）中也特别提到了“自然资源、住房城乡建设、税务、市场监管等主管部门应加强对涉地股权转让的联合监管”。尤其对于工业园区、经济开发区等区域内的涉地企业，会要求企业股东在转让项目公司股权时取得自然资源和规划部门和/或园区管委会的事先批准，例如北京、天津等地已经出台了明确政策，且很多地方的自然资源管理部门会在土地出让合同等文件中就约定，如果项目公司发生股权转让，应取得相关部门的事先批准。
因此，物流项目投资主体也要特别注意土地出让合同等文件中和当地的政策中是否包含限制物流项目转让的条款，即使没有明确规定，我们也建议与当地政府部门通过访谈等方式确认是否存在相应的限制并明确转让需要履行的手续。
对于物流项目用地的税收方面，国家也出台了相关政策给予物流企业一定的优惠。《意见》第（十一）条就指出，“落实物流领域税费优惠政策。落实好大宗商品仓储用地城镇土地使用税减半征收等物流减税降费政策。”2020年3月财政部、国家税务总局也发布了《关于继续实施物流企业大宗商品仓储设施用地城镇土地使用税优惠政策的公告》（财政部税务总局公告2020年第16号），规定自2020年1月1日起至2022年12月31日止，对物流企业自有（包括自用和出租）或承租的大宗商品仓储设施用地，减按所属土地等级适用税额标准的50%计征城镇土地使用税。
随着《意见》的出台，我们可以看出国家对物流行业的重视和支持，未来各部委和地方政府也将进一步落实相关政策。随着各项成本的降低，物流行业还将处于继续快速发展的时期。物流企业应注意把握最新政策动向，尤其在物流项目投资最大成本的土地方面，注意防范相关法律风险，抓住发展机遇。
[1] 《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效”。
[2] 2021年3月15日，自然资源部发布了关于《工业项目建设用地控制指标（征求意见稿）》公开征求意见的公告，待该文件正式实施生效后应以新文件为依据。