为落实国务院关于矿产资源权益金制度改革的决策部署，2017年财政部、国土资源部联合印发了《财政部国土资源部关于印发<矿业权出让收益征收管理暂行办法>的通知》（财综〔2017〕35号，以下简称“35号文”），对矿业权出让收益征收进行了具体规定。
一、问题的提出
35号文中规定，申请在先方式取得探矿权后已转为采矿权的，如果没有经过有偿处置的，应按剩余资源储量以协议出让方式征收采矿权出让收益。尚未转为采矿权的，应在采矿权新立时以协议出让方式征收采矿权出让收益。
根据以往政策和实践情况，通过申请在先方式取得的探矿权分为两类，一类是通过申请在先方式取得国家出资勘查探明矿产地的探矿权，另一类不是国家出资勘查探明矿产地的探矿权，既通常所说在空白区范围进行的风险勘查。因为35号文对“对于无偿占有属于囯家出资探明矿产地的探矿权和无偿取得的采矿权”如何征收矿业权出让收益，已进行明确规定。所以此处所说申请在先方式取得的探矿权不是国家出资勘查探矿矿产地的探矿权，而是探矿权人在勘查空白区范围内进行的风险勘查。为了便于表述上的方便，下文所说的申请在先方式取得的探矿权，均不包括应当缴纳价款的国家出资勘查探明矿产地的探矿权。
申请在先方式取得探矿权采矿权的政策是如何规定的？如何界定申请在先方式取得探矿权或者采矿权是否完成有偿处置？申请在先方式取得的探矿权是否应当征收矿业权出让收益？这关系着申请在先探矿权人的重大利益，也成为矿业权出让收益征收的必须要厘清和解决的问题。
二、申请在先方式是以往探矿权取得的重要方式
1996年修订后颁布实施的《矿产资源法》明确规定，勘查开采矿产资源，必须依法分别申请，经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。1998年公布的《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院令第240号发布）规定，探矿权申请人申请探矿权时，应当按照规定向登记管理机关提交资料。登记管理机关应当在规定期限内，按照申请在先的原则作出准予登记或者不予登记的决定。
2006年国土资源部印发《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号），对矿业权出让方式进行了全面的设计，按照分类管理的原则，以矿种风险高低为标准，规定了以申请在先、招拍挂、协议等方式出让探矿权采矿权的具体条件。明确高风险矿种可以通过申请在先方式出让探矿权，即属于《矿产勘查开采分类目录》规定的第一类矿产的勘查,并在矿产勘查工作空白区或虽进行过矿产勘查但未获可供进一步勘查矿产地的区域内,以申请在先即先申请者先依法登记的方式出让探矿权。
通过申请在先的方式设立探矿权，一方面是因为当时我国矿产资源管理的制度设计，延续了我国计划经济管理体制下地质找矿的管理理念和手段；另一方面，也和我国矿产资源开发中鼓励勘查的政策相吻合。众所周知，矿产资源勘查一般来说属于高风险的项目。以申请在先的方式设立探矿权，可以降低矿产资源勘查市场的门槛，吸引更多的市场主体和资金进入矿产资源风险勘查领域，推动我国矿产资源勘查开采秩序良性发展。据研究结果统计，金属矿产找矿的成功率最高不超过10%甚至更低。正因为矿产勘查项目具有高风险、高投入、长周期的特点，也应当允许探矿权人获得高回报的收益，才能激励更多的市场主体进入高风险矿种的勘查领域，探明更多的资源储量，为社会贡献财富。
2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《矿业权出让制度改革方案》，规定全面推进矿业权竞争性出让，除协议出让等特殊情形外，其他矿业权一律以招标拍卖挂牌方式出让。随着改革方案的全面贯彻实施，申请在先方式出让探矿权采矿权将成为历史。
三、矿业权有偿处置政策梳理
按照35号文的规定，以申请在先方式取得探矿权后转为采矿权的，应当进行有偿处置；没有进行有偿处置的，应当按照新的矿业权出让收益征收的规定，征收采矿权出让收益。那么，申请在先方式设定的探矿权转为采矿权的，以往政策对其有偿处置是如何规定呢？这种有偿处置的具体形式是什么？
追溯我国矿业权管理制度可以知道，1996年修订的《矿产资源法》及《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院240号令）、《矿产资源开采登记管理办法》（国务院241号令）规定，我国实行探矿权采矿权有偿取得制度，有偿取得的主要形式是缴纳探矿权采矿权使用费和探矿权采矿权价款。缴纳探矿权采矿权价款的前提条件是申请的属于国家出资勘查并已经探明矿产地的探矿权采矿权；如果申请的不是国家出资勘查并已经探明矿产地区块内的，而是矿产勘查工作空白区或虽进行过矿产勘查但未获可供进一步勘查矿产地的区域内探矿权采矿权的，则不需要缴纳探矿权采矿权价款。
为落实矿产资源有偿取得制度，2006年9月国务院批复同意了《财政部国土资源部发展改革委关于深化煤炭资源有偿使用制度改革试点的实施方案 》（国函〔2006〕102号），规定山西省等8个煤炭主产省（区）进行煤炭资源有偿使用制度改革试点。改革的主要内容是：一、实施方案发布之日起，试点省（区）出让新设煤炭资源探矿权、采矿权，除特别规定的以外，一律以招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式有偿取得。二、实施方案发布之日前企业无偿占有属于国家出资探明的煤炭探矿权和无偿取得的采矿权，均应进行清理，并在严格依据国家有关规定对剩余资源储量评估作价后，缴纳探矿权、采矿权价款。同时对探矿权、采矿权价款转增国家资本金做了具体规定。这是从中央政策层面，第一次规定原来企业无偿占有属于国家出资探明的煤炭探矿权和无偿取得的采矿权要进行清理并补缴价款，实际上就是煤炭探矿权采矿权有偿处置的内容。
2006年10月财政部、国土资源部联合印发的《财政部国土资源部关于深化探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的通知》（财建﹝2006﹞694号），延续了2006年国函102号文的规定，只是在矿产资源种类方面从煤炭扩展到除不能进入市场的国家专营矿种以外的所有矿产资源，适用范围上从试点到全面铺开。该通知发布之后新设探矿权采矿权，应当按照规定以现金方式缴纳探矿权采矿权价款。对通知发布之前探矿权、采矿权人无偿占有属于国家出资（包括中央财政出资、地方财政出资或中央财政和地方财政共同出资，下同）探明矿产地的探矿权和无偿取得的采矿权，由国土资源管理部门会同财政部门进行清理，并对清理后的探矿权、采矿权进行评估，探矿权人、采矿权人按照评估结果缴纳探矿权采矿权价款。694号文规定，除不能进入市场的国家专营矿种以外的所有矿产资源，之前探矿权、采矿权人无偿占有属于国家出资探明矿产地的探矿权和无偿取得的采矿权，都要进行清理、评估，补缴探矿权、采矿权价款，进行资本化处置，即有偿处置。
2008年《财政部国土资源部关于探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的补充通知》（财建〔2008〕22号）中，第一次明确提出有偿处置的概念，“十、关于矿业权有偿处置相关费用的列支问题。各级国土资源管理部门在矿业权有偿处置过程中发生的资源储量核实、矿业权价款评估及其他相关费用,由同级财政部门核定,纳入财政预算管理,不得从矿业权价款收入中坐支。”
2008年《国土资源部办公厅关于做好部登记的采矿权有偿处置工作的通知》（国土资厅发〔2008〕72号），要求各地清理无偿取得的探矿权进去清理，按要求进行储量核实评审备案和价款评估工作。
2010年《财政部国土资源部关于加强对国家出资勘查探明矿产地及权益管理有关事项的通知》（财建〔2010〕1018号）要求，各地应按照财建〔2006〕694号文件和财建〔2008〕22号文件的规定，抓紧对无偿占有国家出资探明矿产地的探矿权和无偿取得的采矿权进行有偿处置。对属于企业自行出资勘查探明矿产地的，不得收取矿业权价款。
根据上述政策规定，我们可以就探矿权采矿权有偿处置得出以下结论：
一是关于时间节点。需要进行有偿处置的探矿权采矿权是上述文件下发前已经存在的，新设定的矿业权根据要求采取有偿方式进行出让，不存在有偿处置的问题。
二是关于适用范围。需要进行有偿处置的是探矿权、采矿权人无偿占有属于国家出资探明矿产地的探矿权和无偿取得的采矿权，之前通过申请在先取得空白区的探矿权及其探矿权转为采矿权的不属于有偿处置的范围。
三是关于有偿处置方式。有偿处置就是补缴探矿权采矿权价款。价款缴纳的标准需经依法评估，价款缴纳的形式是现金缴纳，严格限制价款分期和以折股形式缴纳矿业权价款，不再允许价款转增国家资本金。
综上所述我们可以看出，以申请在先方式取得探矿权后转为采矿权的，根据以往政策，根本不属于有偿处置的范围。如果严格执行矿产资源管理法律政策，申请在先方式取得的探矿权无论是否已经转为采矿权，均不存在已经完成有偿处置的问题。
四、对申请在先取得探矿权征收出让收益是不合理的
根据前文所述，以申请在先方式取得的空白区的探矿权后转为采矿权的，均不属于有偿处置的范围，正常来讲不存在完成有偿处置的情形，但按照35号文件的规定，目前所有以申请在先方式取得探矿权已经转为采矿权或者将来转为采矿权，均应在采矿权阶段缴纳采矿权出让收益。35号文规定申请在先方式取得的探矿权转为采矿权征收采矿权出让收益，于理不合，于法无据。
1、导致矿产资源管理秩序混乱
“法不溯及既往”是一项基本的法治原则。通俗地讲，就是不能用今天的规定去约束昨天的行为。在我国以往的矿业权有偿取得和有偿处置政策中，规定收取价款或者有偿处置的范围均是“无偿占有国家出资探明矿产地的探矿权和无偿取得的采矿权”，申请在先方式取得的探矿权及转为采矿权的，均不属于补缴价款或者有偿处置的范围。35号文件的规定，把是否完成有偿处置作为判断标准，实际上会导致以前申请在先方式取得的探矿权及其转为采矿权的都要征收采矿权出让收益，这是用新制定的政策去约束原来的矿业权人并且加重了矿业权人的负担，与“法不朔及既往”的基本原则相矛盾。
探矿权人当时以申请在先的方式取得探矿权，一方面明知需要投入资金进行勘查，承担的勘查无果的高风险；另一方面也知道对勘查探明的矿产资源有权进行转让或者合理开发，其中并没有缴纳矿业权价款的负担。35号文的规定，改变了矿业权人当初的预期，增加了矿业权人的负担，损害了矿业权人期待的信赖利益。遵循诚信原则是政府依法行政的基本要求，政府部门不能随意改变既定的管理政策，增加矿业权人原来并不存在的负担。矿业权出让收益征收也应当按照“老的按老规矩办、新的按新规矩办”的原则，否则将导致矿业管理秩序的混乱，最终损害的是我国矿产资源开发整体投资环境。
2、有违公平原则
我国过去在矿业权有偿处置的政策中，规定探矿权、采矿权人无偿占有属于国家出资探明矿产地的探矿权和无偿取得的采矿权应当进行清理、评估，缴纳矿业权价款，而不要求申请在先方式取得的探矿权及其转为采矿权的应当缴纳价款，是根据矿业权人面临的风险高低决定的，具有较强的合理性。
探矿权人申请在先方式取得的探矿权属于高风险，探矿权人在承担高风险、高投入的代价下，应当允许其分享找矿投资收益的高回报。毕竟按照地质找矿规律而言，大部分申请在先方式取得的探矿权，能探明矿产资源储量并具有经济价值的比例很低，探矿权人更多的将面临的是找矿投资失败的结局。为了降低风险勘查的门槛，鼓励更多的勘查资金进入风险勘查领域，实现矿产资源“从无到有”，允许申请在先取得的探矿权分享找矿投资收益的高回报是合理的。
探矿权人无偿占有国家出资探明矿产地的探矿权应当进行有偿处置，收取价款，是因为国家对该勘查区块进行了勘查投资，对探矿权的形成作出了贡献，应当分享找矿投资收益。探矿权人在国家已经出资探明矿产地的前提下取得的探矿权，相对于申请在先空白区取得探矿权，风险降低了很多。
采矿权人无偿取得采矿权应当进行有偿处置，收取价款，是因为采矿权的设置是需要符合一定前提条件，比如已经探明储量或者以往已经设置过采矿权并有进一步开采价值的矿产地，以及风险较低的砂石黏土类矿产等，采矿权人取得采矿权时一般来讲不需要再投入巨额资金进行勘查，而是直接进入矿产资源开采阶段，风险相对探矿权时较低的。
35号文将高风险类型的申请在先取得探矿权后转为采矿权的，和风险较低的无偿占有国家出资探明矿产地的探矿权和无偿占有的采矿权，规定一并征收矿业权出让收益（矿业权价款），没有将不同的风险程度的矿业权人区别对待，没有将矿产资源勘查风险的高低和矿业权人预期收益高低相挂钩，违反基本的公平原则，缺乏可说服的理论依据。
3、实践中操作存在矛盾
35号文规定的申请在先取得探矿权后转为采矿权的要征收采矿权出让收益，因为和以往矿业权价款缴纳政策不衔接，造成实践中无法执行。2016年国土资源部受理的A矿业公司不服B省国土资源厅采矿权价款收缴的行政复议案件，对于矿业权价款和矿业权出让收益征收的衔接具有典型意义。
案件基本情况：2006年7月，A矿业有限公司以申请在先方式取得某铁矿的探矿权，因属于空白区的探矿权，取得时并未未缴纳价款。取得探矿权后，A矿业公司委托专业地勘队伍对该铁矿进行普查、详查阶段的勘查工作，所需勘查资金均由A矿业公司承担。2012年5月，A矿业公司向B省国土资源厅提交探矿权转采矿权申请。B省国土资源厅批准设立某铁矿采矿权的同时，要求 A矿业公司缴纳该铁矿采矿权价款。A矿业公司对B省国土资源厅要求补缴采矿权价款的行为不服，向国土资源部申请行政复议。
国土资源部审查认为，依据法律法规及政策规定，探矿权、采矿权人无偿占有属于国家出资探明矿产地的探矿权和无偿取得的采矿权应按规定进行有偿处置，合法取得且不涉及国家出资勘查探明矿产地的探矿权，在探转采时不需缴纳价款。矿业权价款是在探矿权、采矿权人无偿占有属于国家出资探明矿产地的探矿权和无偿取得的采矿权时才应按规定进行有偿处置并收取，对于合法取得且不涉及国家出资勘查探明矿产地的探矿权或采矿权则不需缴纳价款。据此，国土资源部依法作出了撤销B省国土资源厅要求缴纳采矿权价款的行为，责令退还A矿业公司已缴纳的采矿权价款的行政复议决定。
国土资源部上述行政复议决定严格执行矿产资源管理法律政策要求，依法纠正省国土资源厅擅自扩大矿业权价款征收范围，发挥了行政复议内部监督作用，维护了A矿业公司的合法权益，应当值得点赞！
但按照35号文件规定，A矿业公司属于申请在先取得探矿权后转为采矿权的，并且没有经过有偿处置，还应当缴纳采矿权出让收益。一方面国土资源部通过行政复议决定明确A矿业公司不需要缴纳采矿权价款，另一方面按照35号文的规定A矿业公司还要缴纳采矿权出让收益，甚至当前要征收的采矿权出让收益金额远高于当初要求缴纳的采矿权价款，如此前后矛盾的规定，A矿业公司如何能够认可，具体在实践中如何执行？
基于上述分析，笔者认为，对申请在先方式取得探矿权后转为采矿权的征收采矿权出让收益，既没有法律依据，也没有合理性支持。该规定割裂了我国矿产资源管理政策的前后一致性，不合理的增加了矿业权人的负担，造成实践中执行的困难，建议行政主管部门应当予以修改完善，为我国矿产资源开发秩序提供良好的政策环境。