2018年是改革开放40周年，也是《反垄断法》实施10周年。在过去的10年中，中国反垄断立法与执法[1]取得了长足的发展，引发了广泛的讨论与关注。目前，中国已成为与美国、欧盟并列的全球三大反垄断司法辖区之一。2018年亦是中国反垄断实施机制发生重大变革的一年。一是三大反垄断行政执法机构整合为一；二是公平竞争审查制度进一步落实，反垄断配套立法及修法进程明显加快；三是反垄断执法活动更加活跃，扩展至国民经济的众多领域。本文在对2018年度中国反垄断相关的机构改革、立法与执法情况予以回顾的基础上，对2019年反垄断法相关的立法与执法情况作出展望。
一、机构改革：反垄断行政执法机构的整合
中国共产党十九届三中全会于2018年3月通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》（以下统称“机构改革计划”）。此次改革旨在优化政府职能，提高政府的现代化管理水平。自1982年以来，国务院组织机构为了适应不断变化的经济社会发展形势，历经7次重组和改革。相比之下，本次改革是规模最大，意义最深远的。根据前述机构改革计划，反垄断行政执法机构亦经历了重大变革。
具体而言，在新的反垄断行政执法机构成立之前，三家机构负责中国的反垄断行政执法工作。其中，国家发展和改革委员会价格监督检查与反垄断局（以下简称“国家发改委”）负责查处与价格相关的垄断协议、滥用市场支配地位行为（以下统称“垄断行为”）与行政垄断等；国家工商行政管理总局反垄断与反不正当竞争执法局（以下简称“工商总局”）负责查处与价格无关的垄断行为与行政垄断等；商务部反垄断局（以下简称“商务部”）负责经营者集中审查工作。本次改革后，三家机构的反垄断行政执法职责统一整合到新设立的国家市场监督管理总局（以下简称“市场监管总局”）之下。
（二）统一的反垄断行政执法机构：市场监管总局
2018年4月10日，市场监管总局正式挂牌；同年8月，市场监管总局宣布整合后的新反垄断局成立。根据2018年9月10日中央机构编制委员会办公室发布的《国家市场监督管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定》，反垄断局将负责反垄断的具体工作，其主要职能包括：
目前，反垄断局共由10个处组成，其中7个处负责具体的反垄断执法工作。负责7个处中，查处垄断协议、滥用市场支配地位、行政垄断事务的各有1个处，负责经营者集中审查的共3个处，负责查处未依法申报以及监督附加限制性条件实施的各有1个处。
2018年，在中央层面的反垄断行政执法机构改革与整合完成的同时，省级反垄断行政执法机构的改革整合工作亦在有序推进。
自2016年6月国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》以来，公平竞争审查制度的确立与实施一直是我国反垄断工作的重心。2017年12月，国家发展改革委等部委发布了《2017-2018年清理现行排除限制竞争政策措施的工作方案》，明确清理现行排除限制竞争政策措施是2018年反垄断相关的重要工作之一。
新成立的市场监管总局承继了原国家发改委组织指导公平竞争审查工作的职能，继续积极推进公平竞争审查制度的实施，并且于2018年11月16日发布了《市场监管总局办公厅关于请提供清理现行排除限制竞争政策措施和执行公平竞争审查制度情况的函》，要求各省、自治区、直辖市及各部门对本地区、本部门2018年执行公平竞争审查制度的情况展开自查，并将相关情况向社会公示，接受公众的监督。
（二）制定并完善相关的反垄断制度措施与指南
2018年，整合后的反垄断局积极推进反垄断相关的制度措施和指南的起草与完善工作。首先，反垄断局于2018年9月修改并发布了《经营者集中反垄断审查办事指南》等7部与经营者集中申报相关的文件。其次，为统一授权、统一执法程序和标准，反垄断局积极推进垄断行为调查的相关规则制定。例如，反垄断局于2018年年底起草完成了《禁止垄断协议行为的规定》并向公众征求意见。又如，反垄断局积极对执法授权方式进行创新，并于2018年12月28日出台了《市场监管总局关于反垄断执法授权的通知》，明确市场监管总局统一授权省级市场监管部门负责本行政区域内的反垄断执法工作。再次，为指导经营者合规经营，提高反垄断行政执法的透明度和可预见性，反垄断局正在积极推动《关于滥用知识产权的反垄断指南》、《关于汽车业的反垄断指南》、《横向垄断协议案件宽大制度适用指南》以及《反垄断案件经营者承诺指南》等四部指南的完善与出台。
除此之外，市场监管总局于2018年12月发布了《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》、《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》，并将于2019年4月1日正式实施。上述规定及办法为统一和规范反垄断行政调查和处罚程序、加强反垄断行政执法的公开度和透明度提供了良好的保证。
（三）积极推进《反垄断法》的修订
过去10年内，由于中国经济社会的快速发展以及全球经济形势的不断变化，《反垄断法》中的部分条款已不能完全适应现在和将来的需要。为顺应国内外经济的新变化、新形势以及新发展，《反垄断法》的修订已被提上了日程。根据中国人大网于2018年9月10日发布的《十三届全国人大常委会立法规划》[2]，反垄断法的修订已被全国人大常委会列入了立法规划中的第二类项目“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”。同时，从国新办就中国《反垄断法》实施十周年有关情况及展望举行的新闻发布会[3]得知，2018年国务院反垄断委员会在广泛征求成员单位、有关部门、专家学者、企业、律师代表的意见的基础上，已形成了一个修订《反垄断法》的研究报告以及修订草案。
1. 行为调查执法案件的基本情况
国家市场监督管理总局局长张茅在2018年12月27日全国市场监管工作会议[4]中介绍，2018年反垄断行政执法机构共立案调查了涉嫌垄断协议和滥用市场支配地位案件32件，结案了15件。从反垄断行政执法机构公开的行政处罚决定书来看，2018年共作出了11起涉及垄断行为案件的行政处罚决定（详见表1）；中止了针对湖北联兴民爆器材经营股份有限公司涉嫌滥用市场支配地位行为[5]的调查；并且终止了上海公立医疗机构药品集团采购联盟相关经营者垄断案[6]、中国农业银行股份有限公司内蒙古自治区分行涉嫌滥用市场支配地位行为案[7]、国网江苏省电力有限公司南京市溧水区供电分公司涉嫌垄断案[8]等3起案件的反垄断调查。此外，反垄断行政执法机构还发布了1起抗拒执法案件的行政处罚决定书[9]。
表1-2018年公布的垄断行为的行政处罚决定一览表
除上述已公布了决定书的案件外，2018年反垄断行政执法机构亦对三星/海力士/美光垄断案[21]、滴滴优步合并案[22]、扑尔敏原料药案[23]等案件启动了反垄断调查。同时，市场监管总局还积极配合其他部委实施了专项检查活动。例如，市场监管总局配合交通运输部开展了针对网约车顺风车的专项检查工作，并就滴滴公司涉嫌排除限制竞争的行为进行了约谈[24]；又如，市场监管部门积极配合工信部整治商务楼宇宽带垄断问题[25]
值得注意的是，2018年反垄断行政执法机构亦加强了对行政垄断的调查与处理。2018年6月19日，市场监管总局公布了《市场监管总局办公厅关于建议纠正内蒙古自治区公安厅滥用行政权力排除限制竞争有关行为的函》，对内蒙古自治区公安厅指定防伪印章系统软件、章材和刻章设备供应商等行政垄断行为提出了整改建议[26]。2018年12月29日，市场监管总局在其网站集中发布了2018年各地查处的16起典型滥用行政权力排除、限制竞争行为的案例，包括北京市纠正房山区燃气开发中心限定施工建设服务商案、上海市纠正上海市商委指定负责年审工作的会计师事务所等案件[27]。
2. 行为调查执法活动的新特点
从前述基本情况可以看出，2018年反垄断行为调查执法活动呈现出以下特点：
首先，针对本土企业的处罚案件增多。表1所列的11起垄断行为案件中，仅在1起案件中部分当事人为外资企业，其余案件中的当事人均为内资企业，且包括中石油、中外运等大型央企的关联公司。
其次，依职权启动调查的情况明显增多。例如，天津堆场垄断协议案是因天津发改委在对港口的专项调查中发现相关问题而引发了对堆场企业的反垄断调查；山东银座家居商城垄断协议案是因新闻媒体的报道而引发了行政执法机构的关注并继而展开调查。
再次，联合执法案件增多。例如，市场监管总局配合交通运输部在专项检查中约谈滴滴有关涉嫌限制竞争的行为等。第四，在抗拒调查的案件中追究个人责任。2018年8月，广东省发改委在反垄断调查过程中，对采取不配合态度、干扰执法的庆丰丰田公司的法定代表人以及总经理分别下达了行政处罚决定书，对两人处以罚款的行政处罚。
最后，行政相对人申请听证和/或陈述、申辩的案件增多。表1所列的11起案件中，有4起案件的当事人申请了听证和/或陈述、申辩。其中，湖北银杏沱港埠股份有限公司因有效行使陈述、申辩权利而成功将罚款金额比例由10%降至6%。
1. 经营者集中案件的基本情况
2018年，反垄断行政执法机构共批准了448起经营者集中案件。其中，无条件批准的经营者集中案件的数量为444起，较2017年增加了约37%，并且从图1可以看出，第四季度的增量最大，增幅高达76%；2018年，附加限制性条件批准的经营者集中案件数量共4起（详见表2），没有禁止的经营者集中案件。
表2-2018年附加限制性条件批准的经营者集中案件一览表
2018年，反垄断行政执法机构亦加强了对与经营者集中相关的违法行为的调查与处罚。其中查处的未依法申报案件共15起（详见表3）；未遵守经营者集中附加限制性条件案件1起[32]，该案系监督受托人核查发现违法行为而引发调查的案件，亦是自2014年12月商务部查处西部数据公司[33]以来公布的首例涉及未遵守经营者集中附加限制性条件的查处案件。
表3-2018年公布的未依法申报的行政处罚决定一览表
2. 经营者集中审查的新特点
2018年经营者集中执法活动呈现如下特点：
首先，执法机构对相关市场界定以及数据的客观性、中立性的要求更高。从简易案件公示表以及附加限制性条件批准的公告等可以看出，反垄断执法机构对界定相关市场的要求更为严格，对市场数据的客观性、中立性设置了更高的标准。
其次，在进行竞争分析时，加强了对传导效应的考察。在依视路国际与陆逊梯卡集团合并案以及联合技术公司收购罗克韦尔柯林斯公司股权案这两起案件中，执法机构均对当事人捆绑、搭售相关产品的能力与动机进行了考察，并据此附加了行为性限制条件。
再次，复杂案件的审查时间加长。4起附加限制性条件批准的案件从第一次递交申报材料至最终审结均超过了1年，且均经历了撤回再重新申报的程序；其中，在林德集团与普莱克斯公司合并案中，申报方经历了2次撤回并重新申报。
第四，加强了对未依法申报案件的查处。2018年未依法申报查处案件数量明显增加，由2017年的6起增至2018年的15起[49]。其中，林德香港在2018年9月10日至12月4日不到3个月的期间内收到了3份行政处罚决定书；青岛港招商局国际集装箱码头有限公司与青岛新前湾集装箱码头有限责任公司设立合营企业案中，所设合营企业未经申报领取营业执照的时间为2009年12月，但是在2018年依然受到反垄断执法机构的调查与处罚。
（三）反垄断私人执行
1. 反垄断私人执行案件的基本情况
2018年各级人民法院在裁判文书网上共公开了44篇垄断纠纷相关的民事法律文书[50]。其中，广东省高级人民法院（以下简称“广东高院”）所审理的东莞市横沥国昌电器商店诉东莞市晟世欣格力贸易有限公司、东莞市合时电器有限公司纵向垄断协议案[51]引发业内广泛关注。本案中，广东高院再次确认了采取“合理原则”分析限制最低转售价格的纵向垄断协议的司法裁判规则。首先，广东高院界定了该案的相关市场为2012年至2013年中国大陆家用空调商品市场，并认定相关市场的竞争较为充分；其次，广东高院认定格力公司在相关市场上具有相对优势地位；再次，广东高院对本案所涉限制最低转售价格行为的目的及后果予以分析，在此基础上认为该限制最低转售价格的行为不具有排除、限制竞争效果，不违反《反垄断法》。
尽管裁判文书网上尚未公开判决书，但是从相关报道[52]得知，上海知识产权法院（以下简称“上海知产法院”）于2018年7月审结了武汉市汉阳光明贸易有限责任公司诉上海韩泰轮胎销售有限公司纵向垄断协议、滥用市场支配地位纠纷案。该案是基于行政处罚决定提起的民事诉讼，是全国首例被告被同时起诉实施纵向垄断协议和滥用市场支配地位的案件，因而引发了较为广泛的关注。在该案中，上海知产法院也采用了“合理原则”对涉诉纵向垄断协议行为的竞争效果予以分析，并认定该行为未产生排除、限制轮胎市场的品牌内竞争和/或品牌间竞争的影响。
2. 反垄断私人执行的新特点
2018年的反垄断私人执行案件呈现如下特点：
首先，司法与行政机构在垄断协议的分析认定上的分歧日益扩大。例如，对于限制最低转售价格协议的合规性问题，反垄断行政执法机构在中石油旗下两家天然气公司达成并实施垄断协议案中依旧采取了“原则禁止+例外豁免”的执法思路，而人民法院在民事诉讼案件中再次确认了“合理原则”，对纵向协议是否具有排除、限制竞争的效果进行了分析。
其次，原告在提起反垄断民事诉讼的同时积极向反垄断行政执法机构举报。例如，梦百合家居科技股份公司于2017年后半年向国家发改委实名举报福建工贸等4家TDI产品生产商达成并实施横向垄断协议[53]。2018年年初，梦百合向宁波市中级人民法院提起了反垄断民事诉讼并于2018年2月7日成功立案[54]。
四、对2019年的展望
基于对2018年反垄断立法与执法情况的总结，我们期待中国反垄断立法执法呈现以下变化和趋势：
第一，反垄断执法与司法从分歧走向协调。过去10年中，反垄断行政执法与司法在对《反垄断法》相关法条的理解上始终存在分歧。除前述对纵向价格限制的认定思路外，行政执法与司法对品牌内的经销商之间是否可以达成横向垄断协议这一问题也持不同的观点。上述分歧不仅给经营者的反垄断合规评估带来了困惑，亦对反垄断法的确定性与普及造成了一定影响。随着反垄断行政执法机构的整合以及最高人民法院统一受理反垄断二审案件，预计如何弥补行政司法与司法的前述分歧将被提上议事日程，并在法理上逐步走向协调。
第二，针对互联网企业的反竞争行为，需要相关的规则与司法解释厘清并协调相关法律以及监管部门之间的关系。首先，从法条规定来看，《反垄断法》、《反不正当竞争法》以及《电子商务法》均可适用于规制互联网企业的反竞争行为，因此三部法律出现竞合时的适用问题需要进一步予以明确。其次，实践中，市场监管部门、信息化主管部门和贸易主管部门均涉及互联网行业的行政执法活动，行政执法权如何统一和协调并最大化其执法效果，以建立和维护良好的互联网行业竞争秩序，是下一阶段的重大课题。
第三，反垄断相关的立法活动仍将活跃。首先，在竞争政策逐步确立、经济领域的改革不断深化、对外开放的力度进一步加大的时代背景下，推进公平竞争审查制度的实施、破除行政垄断依旧是我国反垄断工作的重点之一。其次，为规范行政执法程序，统一反垄断行政执法的执法尺度与标准，预期市场监管总局将继续推进反垄断相关制度规则与指南的出台与实施。再次，近年来，在反垄断私人执行中，原告证据负担过重、胜诉率畸低的问题被屡屡被提及，为确保反垄断私人执行真正成为反垄断实施的有效工具，最高法院已将制定新的相关司法解释工作提上日程。
第四，反垄断执法力度将进一步加强。2018年年底出台的《市场监管总局关于反垄断执法授权的通知》明确授予地方市场监管部门在本行政辖区内的反垄断执法权，并且强调指出，“总局和省级市场监管部门要将执法作为推进反垄断工作的主要内容，加强反垄断案件查办，着力预防和制止垄断案件”。国家市场监督管理总局局长张茅在2018年12月27日全国市场监管工作会议中的讲话[55]中介绍，公用事业、原料药、建材、日常消费品等与民生相关的领域将是反垄断执法的重点。此外，由于2018年查处的未依法申报经营者集中案件数量急剧增加，可能会引起今后并购当事方对于交易合规性的重视，预计2019年经营者集中案件数量将会持续增长。
[1]本文中的执法为广义的执法，包括反垄断行政执法与反垄断私人执行两个方面。
[2]http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-09/10/content_2061041.htm
[3]http://www.china.com.cn/zhibo/content_72615279.htm
[4]http://www.cicn.com.cn/zggsb/2018-12/28/cms113995article.shtml
[5]http://samr.saic.gov.cn/gg/201811/t20181121_277141.html
[6]http://samr.saic.gov.cn/gg/201807/t20180713_275058.html
[7]http://samr.saic.gov.cn/gg/201810/t20181012_276266.html[8]http://samr.saic.gov.cn/gg/201812/t20181217_278154.html
[9]http://www.gddrc.gov.cn/zwgk/zdlyxxgkzl/jgzf/pgpt/201809/t20180903_478125.shtml
http://www.gddrc.gov.cn/zwgk/zdlyxxgkzl/jgzf/pgpt/201809/t20180903_478124.shtml
[10]http://home.saic.gov.cn/fldyfbzdjz/jzzfgg/201804/t20180403_273501.html
[11]http://samr.saic.gov.cn/gg/201806/P020180605529985737573.pdf
[12]http://samr.saic.gov.cn/gg/201806/t20180625_274741.html
[13]http://samr.saic.gov.cn/gg/201807/t20180720_275163.html
[14]http://samr.saic.gov.cn/gg/201810/t20181018_276338.html
[15]http://www.gddrc.gov.cn/zwgk/zdlyxxgkzl/jgzf/pgpt/201808/t20180816_477746.shtml
http://www.gddrc.gov.cn/zwgk/zdlyxxgkzl/jgzf/pgpt/201808/t20180816_477742.shtml
[16]http://samr.saic.gov.cn/gg/201811/t20181113_277020.html
[17]http://samr.saic.gov.cn/gg/201812/t20181211_277378.html
[18]http://samr.saic.gov.cn/gg/201812/t20181224_278969.html
[19]http://samr.saic.gov.cn/gg/201807/t20180727_275281.html
[20]http://home.saic.gov.cn/fldyfbzdjz/jzzfgg/201802/t20180208_272314.html
[21]http://www.scio.gov.cn/m/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/37601/39282/index.htm
[22]同上
[23]http://samr.saic.gov.cn/xw/yw/xwfb/201901/t20190102_279577.html
[24]http://www.mot.gov.cn/jiaotongyaowen/201811/t20181129_3135391.html
[25]http://tc.people.com.cn/GB/n1/2018/1207/c183008-30448999.html
[26]http://samr.saic.gov.cn/xw/yw/wjfb/201806/t20180622_274726.html
[27]http://samr.saic.gov.cn/gg/201812/t20181229_279404.html
[28] http://fldj.mofcom.gov.cn/article/ztxx/201803/20180302719123.shtml
[29]http://samr.saic.gov.cn/gg/201807/t20180726_275250.html
[30]http://samr.saic.gov.cn/gg/201809/t20180930_276188.html
[31]http://samr.saic.gov.cn/gg/201811/t20181123_277177.html
[32]http://fldj.mofcom.gov.cn/article/ztxx/201802/20180202707021.shtml
[33]http://fldj.mofcom.gov.cn/article/ztxx/201509/20150901124992.shtmlhttp://fldj.mofcom.gov.cn/article/ztxx/201509/20150901124994.shtml
[34]http://fldj.mofcom.gov.cn/article/ztxx/201802/20180202707022.shtml
[35]http://fldj.mofcom.gov.cn/article/ztxx/201802/20180202710289.shtml
[36]http://fldj.mofcom.gov.cn/article/ztxx/201802/20180202710291.shtml
[37]http://fldj.mofcom.gov.cn/article/ztxx/201804/20180402733759.shtml
[38]http://fldj.mofcom.gov.cn/article/ztxx/201804/20180402733760.shtml
[39]http://samr.saic.gov.cn/gg/201808/t20180802_275389.html
[40]http://samr.saic.gov.cn/gg/201808/t20180803_275414.html
[41]http://samr.saic.gov.cn/gg/201808/t20180810_275505.html
[42]http://samr.saic.gov.cn/gg/201809/t20180911_275918.html
[43]http://samr.saic.gov.cn/gg/201809/t20180918_276015.html
[44]http://samr.saic.gov.cn/gg/201809/t20180929_276162.html
[45]http://samr.saic.gov.cn/gg/201811/t20181120_277131.html
[46]http://samr.saic.gov.cn/gg/201811/t20181129_277239.html
[47]http://samr.saic.gov.cn/gg/201812/t20181214_277411.html
[48]http://samr.saic.gov.cn/gg/201901/t20190107_279794.html
[49]以作出行政处罚决定的日期为统计标准。
[50]通过检索中国裁判文书网，裁判日期为2018年1月1日至2018年12月31日的案由为垄断纠纷的民事法律文书共44篇。
[51]（2016）粤民终1771号
[52]http://news.cyol.com/yuanchuang/2018-07/31/content_17433975.htm
[53]http://www.sohu.com/a/203472535_161623
[54]（2018）浙02民初409号
[55]同脚注4
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