2019年1月18日，北京市建委和东西城区政府联合发布《关于做好核心区历史文化街区平房直管公房申请式退租、恢复性修建和经营管理有关工作的通知》（京建发（2019）18号，以下简称《18号文件》），以推动核心区历史文化街区平房和直管公房腾退和修缮。
此次腾退涉及范围广，囊括了北京核心区内的所有历史文化街区共十七个片区，腾退人数高达数十万人。其中既涉及大量公租房腾退问题又涉及相关安置和补偿问题；既要落实“只迁出不迁进”的户籍制度安排，同时还面临城市更新的诸多创新和挑战；加上腾退后对城区的恢复性修建和后续经营管理等工作，可谓是任重道远。
如此浩大的城市更新，必然涉及大量的商业交易和纷繁复杂的法律关系，本文将结合本所房地产律师多年来法律服务的经验，廓清腾退政策的背景，从物权法角度解读腾退中的特殊法律关系和此次政策中创新点之所在。
一、腾退政策背景，“中央政务区”概念呼之欲出
2017年北京市委和北京市政府发布的《北京市总体规划（2016年—2035年）》（以下简称《总体规划》），正式提出在北京东西城区的范围内建立专门服务于中央和国家机关的北京政务中心区，成为一个以中央政务服务为主导功能的首都核心功能区。为落实《总体规划》，北京市随后陆续下发了以下三个文件：
1. 2018年5月14日，北京市人民政府办公厅印发《关于加强直管公房管理的意见》的通知（京政办发（2018）20号，以下简称《20号文件》），对如何积极推动核心区历史文化街区平房腾退和修缮提出了明确要求。
2. 为进一步列明腾退工作的具体步骤，2019年1月《18号文件》应运而生，部署铺开核心区内平房、直管公房腾退等一系列工作，同时兼顾户籍撤离中心城区的“锁区”制度设计，为“中央政务区”的成立创造条件，标志着“疏解非首都功能”战略进入了关键阶段。
3. 为配合核心区规划工作，北京市规委于2019年2月编制了《北京历史文化街区风貌保护与更新设计导则》（以下简称《设计导则》），要求尊重并保持老城内的街巷胡同格局和空间尺度，原则上不再拓宽老城内现有街道，通过城市更新来修补街道肌理，利用绿化景观手段来优化街道尺度。
二、 腾退中特殊法律关系和制度创新
1.公租房特殊的法律关系
对于直管公房的概念，《20号文件》明文规定：“本意见所称直管公房是指通过接管、收购、新建等方式形成，在市、区两级房屋行政主管部门或经政府授权的单位名下的公有房屋。市属、区属直管公房经营管理单位分别由市、区两级政府确定。”直管公房姓“公”不姓“私”，这是其与有房屋产权证（即不动产权登记证）的商品房的最大区别。目前的公租房政策明确资产管理原则为“所有权和使用权相分离” [1]，公租房承租人根据承租协议而享有对直管公房的居住权，并履行按期足额缴纳租金等义务。
因部分早期的公租房未办理土地使用权和房屋所有权登记，或在建设过程中未经审批，可能存在土地使用权证或房屋所有权证缺失的情况，目前仍由市区的房管局或住房保障中心运营管理。北京市公租房产权登记的历史遗留问题，将通过对公租房的土地使用权和房屋所有权进行统一登记、确认产权单位，在腾退过程中予以解决。
可以说，北京市直管公房是“人多，房少，居住困难”的计划经济体制之下特定历史时期的产物，以低租金福利制为基本特征，长期以来肩负着福利分房和住房保障的社会职能，在保障中低收入水平家庭住房、维护社会稳定等方面发挥着不可忽视的重要作用。而随着福利分房时代的终结和房屋交易市场化的开始，直管公房中蕴含的巨大可期待利益逐步暴露出来。因此，对直管公房的腾退补偿不同于普通房屋租赁合同的违约赔偿，而是参照拆迁安置设立了较高的补偿标准。
从《20号文件》来看，直管公房的所有权属于政府，个人对其只有承租使用权。承租人要与管理人签订租赁合同。此种租赁合同关系与个人之间的房屋租赁合同关系有较大差异，前者并非单纯的民事合同关系，而是一种公法色彩很浓的特殊关系。这一特点决定了对直管公房的租赁并非完全的意思自治和市场行为，而是带有一定的社会管理和保障性质。因此，在直管公房租赁中，出租人的权限、承租人的资格、租赁的期限、租金、补偿金的标准、出租人与承租人之间的权利义务关系由政府有关部门统一规定，出租人和承租人意思自治的范围被压缩。但从物权法律关系来说，承租人享有房屋占有、使用权，出租人享有房屋所有、收益、处分权，仍共同构成了这一租赁关系中物权的全部权能。
《18号文件》中出现了“承租人”的概念，即与政府或者政府授权的单位签订租赁合同的相对人，一般在单个租赁合同中只存在一个承租人。同时，此种承租人身份还代表享受保障性租房的资格权，这是与普通房屋租赁协议中承租人不同的。而《18号文件》中虽未明确界定“被腾退人”，但从“一个承租户[2]只能购买一套共有产权房或承租一套公租房”的制度设计上，可以看出被腾退人不仅是承租人本人，其同在直管公房居住的父母、配偶和未成年子女也应自然被视为被腾退人。
《20号文件》对直管公房转租转借及改变用途作出限制，并规定“如承租人迁出本市或死亡，与原承租人同一户籍并共同居住两年以上且无其它住房的家庭成员”可以继续承租。这是因为，公房承租政策的目的就在于解决承租人及其家庭成员的最基本居住需求。转租、经营等做法显然已超出了这一范畴，当事人也因此而不具备继续享受承租公房政策的正当性了。
关于一户内被腾退人数对货币补偿及房屋安置情况的影响，根据《18号文件》来看，直管公房腾退涉及两方面补偿：一是货币补偿，“原则上按照退租房屋市场价值总额扣除房屋重置成新价款后进行计算”；二是房屋安置，自愿腾退的直管公房承租人领取货币补偿款后，可申请区政府提供的共有产权房源（购买）和公租房房源（承租），限定一户一套。由此看来，货币补偿依据的是退租房屋面积和位置等房屋本身的因素，而一户一套的房屋安置原则之下，每户被腾退人的多少是否会影响被安置房屋面积的大小，有待更详细政策的确定。
直管公房既然用于租赁，“申请式退租”就不应也无法换来“大产权房”，换来的房屋只能继续保持其社会保障住房的性质不变。基于此，《18号文件》设计了公租房和共有产权房两种安置选择。
对于定向安置房源问题，尚待《18号文件》之后的细则释明。如果实施主体作为行政部门，则可以与兼具实力和经验的房企签订协议，集中采购以降低成本。如果实施主体为房地产开发的社会企业，自身拥有该类型房源或具备建造保障性住房能力，则可以利用全产业链优势，大大提高效率。
需要指出的是，不是所有“申请式退租”的申请人都有资格要求定向安置房安置，其还必须符合保障性住房申请的有关条件和限制[3]。按照文件精神，如果一些直管公房承租人在经济条件改善后已购买商品房自住，并将承租平房、公房出租或者经营。在这种情况下，承租人显然已无实际住房困难，不符合申请保障性住房的条件。这部分人一旦申请退租，就只能选择现金补偿，无法享受保障性住房福利。
对于主动申报腾退并领取补偿后，有住房保障需求并符合条件的被腾退人，实施主体在按时足额发放补偿款的同时，还须采取行之有效的监督管理办法确保专款专用，扎实稳妥而又合规地做好安置工作，避免产生纠纷和其他法律风险。
2. 核心区开发建设的制度创新
“腾退”这一概念是北京独有的，最早来源于城管部门关于绿化隔离带腾退办法，一般是针对共有制集体住房，当出租方（政府）需要统一收回房屋使用权时，就需要对承租人进行腾退，同时出租方给予承租人相应补贴。一般情况下，腾退后房屋并不拆迁,而是另做它用。可以说，此次核心城区的改造中利用腾退方式退租而非拆迁，也是制度创新，也更加符合直管公房租赁的法律性质特点。
直管公房腾退涉及的货币补偿“原则上按照退租房屋市场价值总额扣除房屋重置成新价款后进行计算，且对于自愿将户口迁出中心城区的，可给予适当奖励”。虽然具体补偿标准尚待确定，但此种将户口外迁纳入补偿范围的做法可谓是创新之举，为此后东西城“锁区”，户籍只迁出不迁入打下基础。
《18号文件》中对共有产权房持有份额作了如下规定：“原则上，居民购买共有产权住房的价格不低于收购价格。居民获得的申请式退租补偿资金，不足以支付区政府确定的最小面积安置房源产权份额的，经区政府批准，可适当降低居民所持产权份额。”因此，对于持有产权份额根据实际情况灵活调整，以达到“安置”的最终目的。
《18号文件》规定：“此次腾退项目实施主体可为片区的经营管理单位，也可为直接委托或通过公开竞争方式选择的资金实力强、信用等级高、组织实施能力强的社会单位。”也就是说，房屋的代管人（实际经营管理单位）与项目实施主体并非同一概念。实施主体的多样化，也是此次核心区腾退项目制度创新之一。由于历史原因，直管公房的代管人存在多种形式，因地区而异。如房管局或其他政府机构、各区政府成立的房地产开发公司，以及北京首都开发控股集团[4]等国资房企。
如果实施主体是片区的经营管理单位，如各区房管局或其他机构，其本身就经市、区主管部门授权经营管理其范围内的直管公房，因此无需再授权就具有受理片区内直管公房承租人的退租申请和以自己名义开展相关工作的权力。但如果实施主体是企业等社会单位，其自身不具备行政管理职能和权限，则需要区主管部门委托才能够开展直管公房腾退的相关工作，而且其不应当单独以自己的名义开展工作，而是以委托部门（如区房管局）与实施主体成立腾退办的名义进行。若因直管公房腾退与被腾退人产生纠纷，则依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，委托部门应当作为被诉人承担相应的责任[5]。
三、腾退及后续工作整体流程
此次腾退项目地处中央核心区，政治、经济、社会等各方面影响巨大，为圆满完成腾退任务，北京市政府对于未来“中央政务区”发展用地需求、历史文化街区风貌保护、品质提升与民生改善进行更加科学有效的统筹，加强政策和机制创新，形成以租赁经营产生稳定资金流反哺腾退项目的资金完整回路机制，实现在政治上顾全大局，在商业上符合逻辑的共赢目标和良性循环。腾退后续工作主要包括以下步骤：
1. 恢复性修建
保护修缮是对有历史价值的平房直管公房可以进行适当翻建和合法扩建，禁止破环性的完全重修。而办理建筑规划审批手续是恢复性修建的先决条件，防止违建现象“死灰复燃”。
2. 基础配套设施改造
因为核心区大量平房直管公房年代久远，地下管线等市政配套设施相当落后，甚至需要彻底改造，以满足现代生产经营和生活需要。
3. 合理经营管理
根据《18号文件》，腾退后的直管公房不禁止经营性质的使用，并且鼓励将经营权授权给实施主体，通过自身经营或者租赁物业同步实现直管公房作为老城区建筑的历史意义和其位于核心地段作为经营场所的经济意义。
4. 管理监督
《18号文件》规定对于授权给实施主体的直管公房，实施主体应当接受房屋行政管理部门及经营管理单位的管理和监督。未授权经营的直管公房，经营管理单位需要接受行政管理部门的管理和监督。防止出现为追逐利益过度开发利用直管公房，破环城区面貌现象的发生。
腾退及后续工作整体流程闭环设计
四、核心区腾退与资本市场的互动
融资环节是项目成败的关键所在，资金的用途包括腾退补偿、修缮施工、配套完善、和管理经营等。此次核心区腾退及发展建设的工作涉及面巨大，除巨额的补偿资金外，核心区众多年代久远的历史性建筑后期恢复性修建也耗资不菲。目前也有一种说法，此次准备投入的总资金甚至可能会高达1万亿。虽然目前该笔资金总额未有定数，但按照《18号文》精神来看，大概率是实施主体通过社会融资而非财政拨款筹得。且此笔资金回收途径主要指向后期经营管理所得。
对于该笔资金来源，《18号文件》明确规定可以通过经营权质押贷款，“用于片区直管公房申请式退租、恢复性修建和经营管理工作。”除经营权质押外，在如此巨大体量的项目中，其他融资方式也会在后续工作中起到相当重要的作用。目前旧城改造项目在实践中适用的融资模式主要有资产证券化模式、PPP（政府与社会资本方合作）模式、以及产业基金融资模式等。这几种模式均可以减轻政府的财政负担，拓宽融资渠道，使资源配置更加合理，提高资金利用率，因此在此次核心区腾退及后续开发项目中，律师也应对上述几种融资模式配套法律服务做好准备。
1. 物业经营权质押贷款
从法律层面上看，物业经营权的实现方式包括：（1）直接收取被腾退物业产生的收益，即由质权人（金融机构）取代质押人（实施主体）的地位，直接向使用该物业的人收取费用，并将收取的费用偿还质权人的借款本息直至完全偿还完毕。（2）拍卖、变卖物业使用经营权。
物业经营权质押贷款实务层面存在的法律风险点包括：（1）质权人（金融机构）为实现对经营权交换价值的控制，如约定代偿之后直接转让经营权，应首先取得区政府的同意，避免法院将实施主体转让物业的行为认定为非法转租而损害质权人利益的风险。（2）我国法律法规明确规定，经营权质押贷款必须采取“登记生效制”。对于物业使用经营权质押，我国法律并没有规定物业使用经营权质押明确的登记部门。因此律师应与区政府协商处理，避免经营权质押存在因无法登记而被认为无法设立或不能对抗第三人，导致质权无法实现的风险。
2. 资产证券化（ABS）模式
资产证券化这种房地产融资新渠道能够提高融资效率，此次核心区腾退项目并未对除经营权质押贷款外的其他融资方式进行限制，并且在腾退、恢复性修建完成后的经营管理阶段可产生相当可观和稳定的资金流，资产证券化融资特性与行业经营模式能够有机结合，发挥重要作用。
在目前的旧改项目中，资产证券化融资模式类REITs是以项目所拥有的资产为基础，以项目资产预期收益为保证，通过在资本市场发行债券来筹集资金的一种项目融资方式。2018年5月，国内首单城市更新类REITs——“高和城市更新权益型房托一号资产支持专项计划”获上交所无异议函，为核心区腾退项目中REITs模式起到良好的示范效应。在此次核心区腾退项目中，地产基金根据专业判断力寻找项目，引入资金方整体购入有增值空间的腾退物业后，引入跨界资源对其再定位、改造，如增加景观设计、引入“共享办公”模式等，以增加租金回报率、提升物业估值；部分物业运营成熟后，将通过资产证券化或出售方式退出，获取资产增值收益，最终实现投入和收益闭环。
在供应链保理ABS模式下（参见下图），政府机构的资金来源可以突破银行单一通道的限制，进一步扩展到多元的非银金融机构。保理商在腾退过程中向政府机构提供资金融通、资信评估、信用风险担保以及账款催收等综合金融服务。在腾退过程中，政府机构委托保理商管理应收账款，即能够以托收、赊账等方式结算款项，同时供应商也能够强化其应收账款管理并增强资金流动性。发行供应链金融ABS产品的底层资产是政府背书且规模巨大的应收账款，也相当于为整个腾退项目的供应商提供了一条更为宽广和稳定的融资渠道。
3. 产业基金融资模式
目前大量私募基金投资旧城改造的主要原因就是，那些通过参与旧改获取的土地，不仅位置更为核心，地价也较低。从深圳的经验来看，中粮集团在深圳已进行超过5个旧改项目，均运用了类似的和基金合作通过股权增资和提供股东借款的方式对项目公司进行投资。同时在市场上房地产私募（有限合伙）、资管计划以及信托产品中，涉及旧城改造类项目的比重超过15%[6]。但基金参与旧改实际操作的难度主要体现在时间成本上。从纳入城市更新计划到开盘销售，旧改项目周期一般在3-4年，时间长的可达7-8年，有的甚至超过10年。若先期投入的都成为沉淀资金，容易陷入进退维谷的状态。因此，在此次核心区腾退项目中降低投资风险至关重要，这就需要专业法律服务团队在风控方面的丰富经验。
在这种模式下，产业投资基金成为地方政府绕开城投公司或土储中心的融资新平台，是传统城投贷款或城投债的替代。这一方面是地方政府在稳增长调结构形势下的融资方式创新，但另一方面也可能增加地方政府的隐性债务[7]。按照党中央、国务院重大决策部署，目前江苏镇江正试点化解地方隐性债务，总体思路是由国开行提供化解地方隐性债务专项贷款，利率在基准左右，由市财政局下属的资产管理公司作为承接主体，再以普通借款方式投放到辖区各平台，主要用于置换纳入隐性债务中的高成本非标资产，以降低成本，本质上是一次表内与表外之间对接的“先行先试”。因此在此次腾退项目中，律师应对该问题予以重点关注，吸收试点工作新经验、新举措，在核心区腾退项目中及时防范化解政府隐形债务风险。
五、结语
核心区腾退及其配套工作是一项系统工程，其发展目标是进一步巩固和提升服务中央党政军群领导机关和国家重大政治活动的能力，创建一流政务服务环境。其作用不仅是减少首都功能核心区的人口，也在于提升首都功能核心区竞争力，有利于增加东西城区的经济活力，更是新时期我国旧城改造、城市更新的里程碑和风向标，对全国其他旧改项目有很强的指导意义和参考价值。
此次腾退及配套工作涉及人员多、工程体量大、投入资金巨大，必将成为近几年首都商业发展的一片蓝海以及房地产、基础设施建设、金融等领域竞争的主战场。法律服务行业也应抓住机遇，以敏锐的商业判断力来挖掘先机，以专业的法律服务能力来防范法律风险，为核心区建设和首都职能转变添砖加瓦。
金诚同达拥有国内一流的房地产与基础设施法律业务专家律师团队，依托对行业的深刻理解及丰富的执业经验，金诚同达能够为客户提供专业、务实、增值的全产业、全流程法律服务，包括土地一级二级开发、土地流转、城市更新、房地产开发、BT、BOT、CMBS、EPC、PPP项目投资、商业地产运营、并购与重组、破产与重整等业务；能源、新能源与矿山、供水与环保、石油与天然气管道、交通与物流等领域的重大项目投资与建设业务；建设工程前期立项、发包与招投标、合同起草与谈判、工程结算、竣工验收等业务；与前述业务相关的商事诉讼仲裁、行政复议、行政诉讼仲裁和跨国诉讼仲裁等争议解决法律服务。
[1]财政部、住房和城乡建设部《公共租赁住房资产管理暂行办法》（财资[2018]106号）第四条
[2] 《中华人民共和国户口登记条例》规定：同主管人共同居住一处的立为一户。
[3] 《18号文件》对保障性住房申请条件规定如下：1.承租人选择用于片区对接的共有产权住房或公租房的，承租人及配偶和未成年子女应在本市无其他住房。如已通过保障性住房资格审核，正在进行轮候的，需退出轮候。2.承租人选择其他公开配售配租的共有产权住房或公租房的，应按本市共有产权住房或公租房的申请条件进行审核，符合条件的，可优先配售配租。3.原则上一个承租户只能购买一套共有产权住房或承租一套公租房。4.长期居住在自建房内，有本市户籍，本人及配偶和未成年子女在本市无正式住房，自愿拆除自建房并将户口迁出中心城区的居民，可优先配租片区对接的公租房。
[4] 北京首都开发控股集团由北京两大国资房企——北京城市开发集团和天鸿集团于2005年重组成立。
[5] 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第5条：房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。
[6] 私募基金“输血” 旧城改造深圳样本，经济观察报，余舒虹，2015-12-18
[7] 因此，《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发（2015）42号）中明确禁止融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。